[ 發(fā)布時(shí)間:2020-04-14　|　瀏覽:24281次 ]

近年來(lái)，從中石油腐敗窩案到華潤集團原董事長(cháng)貪腐案件，國企高管越來(lái)越頻繁地出現在貪腐名單，這一系列的國企腐敗案件給國有資產(chǎn)帶來(lái)的破壞力驚人，體現出國有企業(yè)內部控制的監管失敗。如何確保國有資產(chǎn)保值增值，建立健全法律機制對國有企業(yè)內部控制實(shí)施進(jìn)行強制監管，成為政府、理論界、實(shí)務(wù)界迫切需要解決重大課題。本文對國有企業(yè)內部控制的相關(guān)法律法規進(jìn)行系統梳理，以期為國有企業(yè)內部控制的法律健全提出建議。

一、國有企業(yè)內部控制實(shí)施的淵源性法律法規

淵源性法律是對國有企業(yè)內部控制的實(shí)施提出原則性要求的法律法規。

1.《會(huì )計法》。1999 修訂的《會(huì )計法》是我國第一部明確針對企業(yè)內部會(huì )計控制的法律，是內部會(huì )計控制相關(guān)部門(mén)規章和行業(yè)規范的制定依據，以及各行業(yè)協(xié)會(huì )對企業(yè)內部會(huì )計控制工作進(jìn)行指導的主要依據。

2.《企業(yè)國有資產(chǎn)法》。2008年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在第三章第17條提出國家出資企業(yè)應當依法建立和完善法人治理結構，建立健全內部監督管理和風(fēng)險控制制度。針對金融企業(yè)風(fēng)險的特殊性，第七章附則第76條規定金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

3.《銀行業(yè)監督管理法》《商業(yè)銀行法》《反洗錢(qián)法》《證券法》。2003年以來(lái)，國家針對風(fēng)險較大的金融行業(yè)先后修訂或頒布了相關(guān)法律，分別增補了對“內部控制”的原則性規定?！躲y行業(yè)監督管理法》第21條正式引入內部控制術(shù)語(yǔ)，其執行不利將受到監管機構的處罰?！渡虡I(yè)銀行法》在第六章第59、第60條明確規定：商業(yè)銀行應建立、健全本行的風(fēng)險管理和內部控制制度，并列舉了商業(yè)銀行內部控制應有的行業(yè)特殊制度。2006 年頒布的《反洗錢(qián)法》則要求金融機構建立健全反洗錢(qián)內部控制制度；2014年修訂的《證券法》明確了將具備完善的風(fēng)險管理和內部控制制度作為證券公司設立的基本條件。此外，規范性文件《中國證券監督管理委員會(huì )關(guān)于提高上市公司質(zhì)量的意見(jiàn)》與《首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市管理辦法》對上市公司完善內部控制制度提出了要求。

4.《企業(yè)財務(wù)通則》。2006年12月4日修訂后的《企業(yè)財務(wù)通則》著(zhù)力強調風(fēng)險控制與預警，其中第3條指出“國有及國有控股企業(yè)應當確定內部財務(wù)管理體制，建立健全財務(wù)管理制度，控制財務(wù)風(fēng)險”；第63條指出：“企業(yè)應當建立財務(wù)預警機制，自行確定財務(wù)危機警戒標準，重點(diǎn)監測經(jīng)營(yíng)性?xún)衄F金流量與到期債務(wù)、企業(yè)資產(chǎn)與負債的適配性，及時(shí)溝通企業(yè)有關(guān)財務(wù)危機預警的信息，提出解決財務(wù)危機的措施和方案?！?br />

二、國有企業(yè)內部控制實(shí)施的標準性法規

標準性法規旨在解決國有企業(yè)要如何實(shí)施內部控制這一問(wèn)題，亦即國有企業(yè)內部控制建立健全與實(shí)施的直接法律依據。

1.《內部會(huì )計控制基本規范》及具體規范。2001年6月為了配合《會(huì )計法》的實(shí)施，財政部頒布了《內部會(huì )計控制規范――基本規范（試行）》和《內部會(huì )計控制規范――貨幣資金（試行）》，2002年至今財政部先后頒布了采購與付款、銷(xiāo)售與收款、工程項目、擔保、對外投資等五項具體內部會(huì )計控制試行規范，之后又發(fā)布了一系列征求意見(jiàn)稿，以單位內部會(huì )計控制為主，同時(shí)兼顧與會(huì )計有關(guān)的控制，該規范開(kāi)始關(guān)注風(fēng)險管理，但較少涉及內部控制環(huán)境、與企業(yè)管理方面的控制。

2.《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》。2006年6月6日，國資委正式印發(fā)《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，《指引》對中央企業(yè)開(kāi)展全面風(fēng)險管理工作的總體原則、基本流程、組織體系、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理策略、風(fēng)險管理解決方案、監督與改進(jìn)、風(fēng)險管理文化、風(fēng)險管理信息系統等方面進(jìn)行了詳細闡述。指出企業(yè)總經(jīng)理對全面風(fēng)險管理工作的有效性向董事會(huì )負責，但遺憾的是，該《指引》并未涉及中央企業(yè)全面風(fēng)險管理的法律責任。

3.《上市公司內部控制指引》。2006年上交所與深交所先后出臺證券交易所上市公司內部控制指引。這兩個(gè)《指引》都認為：內部控制是由公司董事會(huì )、管理層及全體員工共同參與的一個(gè)過(guò)程。在披露主體方面，提出了公司董事會(huì )應對公司內控制度的建立健全、有效實(shí)施及其檢查監督負責；在披露方式方面，由原來(lái)的自愿披露轉變?yōu)閺娭菩耘?，公司董事?huì )應在年度報告披露的同時(shí)，披露年度內部控制自我評估報告，并披露會(huì )計師事務(wù)所對內部控制自我評估報告的核實(shí)評價(jià)意見(jiàn)。在披露內容方面，規定了公司內部控制自我評估報告至少應包括內控制度是否建立健全、內控制度是否有效實(shí)施、內部控制檢查監督工作的情況等內容。

4.《企業(yè)內部控制基本規范》及配套指引。2008年6月28日及2010年4月26日，財政部、證監會(huì )、審計署、銀監會(huì )、保監會(huì )聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內部控制基本規范》及配套指引，對企業(yè)各個(gè)方面的內部控制進(jìn)行了詳細規定，建立了以企業(yè)為主體、以政府監管為促進(jìn)、以中介機構審計為重要組成部分的內部控制實(shí)施機制，要求執行規范的上市公司和非上市大中型企業(yè)，對企業(yè)內部控制的有效性進(jìn)行自我評價(jià)，披露年度自我評價(jià)報告，同時(shí)應當聘請會(huì )計師事務(wù)所對財務(wù)報告內部控制的有效性進(jìn)行審計并出具審計報告。并將各責任單位和全體員工實(shí)施內部控制的情況納入績(jì)效考評體系。

此外，中國證監會(huì )發(fā)布了《證券公司內部控制指引》，保監會(huì )、銀監會(huì )發(fā)布了《保險公司內部控制指引》和《商業(yè)銀行內部控制指引》，對證券公司、保險公司、商業(yè)銀行的內部控制提出了指導性規范。

三、國有企業(yè)內部控制實(shí)施的輔助性法律法規

由于內部控制與公司治理的天然關(guān)系，部分法律通過(guò)對管理層的義務(wù)及責任進(jìn)行要求，以及對管理層進(jìn)行監督與激勵相關(guān)的法律法規，間接成為國有企業(yè)實(shí)施內部控制與風(fēng)險管理的法律依據。

1.《審計法》。 2006年修正的《審計法》第三章第18條規定審計署對中央銀行的財務(wù)收支、進(jìn)行審計監督；第20條規定審計機關(guān)對國有企業(yè)的資產(chǎn)、負債、損益進(jìn)行審計監督；第21條規定對國有資本占控股地位或者占主導地位的企業(yè)、金融機構的審計監督，由國務(wù)院規定。

2.《公司法》。我國現行《公司法》于1993年頒布，經(jīng)1999年、2004年、2005年、2014年多次修訂，其國有獨資公司及其他公司的公司治理制度有明確規定，《公司法》在2005年修訂時(shí)，正式明確了董事、監事、高管對公司的忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，并明確了董事、高管不得從事的行為。

3.《上市公司治理準則》?！渡鲜泄局卫頊蕜t》界定了上市公司董事、監事、經(jīng)理等高級管理人員所應當遵循的基本的行為準則和職業(yè)道德等內容。其中，對上市公司建立獨立董事制度與設立審計委員會(huì )的職責與義務(wù)進(jìn)行了規定，獨立董事對上市公司及全體股東負有誠信與勤勉義務(wù)；審計委員會(huì )的主要職責是：檢查公司會(huì )計政策、財務(wù)狀況和財務(wù)報告程序；與公司外部審計機構進(jìn)行交流；對內部審計人員及其工作進(jìn)行考核；對公司的內部控制進(jìn)行考核；檢查、監督公司存在或潛在的各種風(fēng)險；檢查公司遵守法律、法規的情況。

4.《中央企業(yè)負責人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核暫行辦法》。2003年10月由國資委發(fā)布的《中央企業(yè)負責人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核暫行辦法》經(jīng)2006年12月、2009年12月、2012年12月3次修訂，現分總則、年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核、任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核、獎懲、附則等五章共47條規定，從修訂過(guò)程來(lái)看，經(jīng)濟增加值（EVA）逐漸成為央企考核重點(diǎn)。但是，該考核辦法并未直接提及對內部控制實(shí)施的有效性進(jìn)行考核。

5.《刑法》。國有企業(yè)涉及犯罪的，其法律責任的判定的依據為《刑法》?！缎谭ā吩谖覈鴼v經(jīng)多次修訂，2006年6月通過(guò)的《刑法修正案（六）》將重點(diǎn)放在公司領(lǐng)域，針對金融、證券市場(chǎng)與上市公司的商業(yè)交易行為中的虛假披露、操縱市場(chǎng)等違法犯罪行為，最高可獲罪七年，可單處或并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰金。2011年2月修訂的《刑法》增加了關(guān)于董事、高管等的管理責任及追究和處罰條款?？梢?jiàn)內部控制因為缺乏對公司的權限控制而觸犯刑罰的，將要追究其刑事責任。

四、結論

上述三類(lèi)法律法規構成了我國國有企業(yè)內部控制法律法規的整個(gè)系統，國有企業(yè)內部控制立法逐步走向成熟。但是可以看出，國有企業(yè)內部控制標準性法規數量多、效力低，內部控制的范圍從內部會(huì )計控制擴展到廣義的內部控制概念，其內容越來(lái)越詳細，要求也更加嚴格。而淵源性法規除了《會(huì )計法》明確提出企業(yè)內部會(huì )計控制的責任人之外，其余法規并未對國有企業(yè)內部控制的第一責任人做出具體規定。同時(shí)，與內部控制的相配套的輔助法律法規也尚未建立起國有企業(yè)內部控制執行的實(shí)施機制。因此，接下來(lái)，國有企業(yè)內部控制的立法應明確內部控制的范圍以及內部控制的第一責任人制度，并強化完整的，以及具有明確的、可執行的獎懲機制，同時(shí)，按行業(yè)制定更具體的、可操作的內部控制指引。